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Ambos, Morales Chinome / REVISITUS ACADEMICUS CIENTIFICUS, vol. 2 no. 1, pp. 19-48, 2026

La política de la paz total en Colombia. ¿Ha funcionado retornar al enfoque negociador para alcanzar la paz?*

The policy of total peace in Colombia: Has returning to a negotiation approach worked to achieve peace?

Catedrático de Derecho Penal y Procesal Penal, Derecho Comparado, Derecho Penal Internacional y Derecho Internacional Público en la Georg-August-Universität Göttingen (GAU). Además, es juez en el Tribunal Especial de Kosovo, La Haya, y asesor (amicus curiae) de la Jurisdicción Especial para la Paz de Colombia.

Abogado y LL.M. Estudiante de doctorado en la Georg-August-Universität Göttingen (GAU).ORCID

Ambos, K.; Morales Chinome, I.. R. (2026). La política de la paz total en Colombia. ¿Ha funcionado retornar al enfoque negociador para alcanzar la paz?*. REVISITUS ACADEMICUS CIENTIFICUS, 2(1), 19–48. DOI: http://doi.org/10.64304/rac.v2i1.31

El Estado colombiano ha buscado derrotar a las guerrillas de izquierda, los gr upos paramilitares y las organizaciones narcotraficantes con una estrategia doble: por un lado, mediante negociaciones de paz; y por otro, mediante la fuerza militar. El actual presidente de Colombia, Gustavo Petro (2022-2026), lanzó la denominada Política de Paz Total, con el objetivo de terminar el conflicto armado a través de negociaciones de paz simultáneas con los actores armados que aún operan en el país. No obstante, luego de tres años, el balance de la Paz Total no es alentador, pues ha enfrentado serias dificultades políticas, jurídicas e institucionales y ha alcanzado resultados modestos.

Palabras clave:derecho penal; conflicto armado; guerrillas; paramilitares; justicia transicional; acuerdos de paz; política

The Colombian state has sought t o d e f e a t l e f t i s t g u e r r i l l a s, paramilitar y g roups, and d r ug trafficking organizations with a dual strategy: on one side, through peace negotiations, and on the other side, through military force. The current president of Colombia, Gustavo Petro (2022-2026), launched the so- called Total Peace Policy to end the armed conf l ict through simultaneous peace negotiations with armed actors still operating in the count r y. However, af ter th ree years, the assessment of Total Peace is not encouraging, as it has faced severe political, legal, and institutional difficulties and achieved modest results.

Keywords:criminal law; armed conflict; guerrillas; paramilitaries; transitional justice; peace agreements; politics

Der kolumbianische Staat versucht seit l a nge m , l i n ke G ue r i l l a s , paramilitär i sche G r uppen u nd kriminelle Organisationen mit einer zweifachen Strategie zu besiegen, einerseits durch Friedensverhandlungen und andererseits mittels militärischer Gewalt. Der amtierende Präsident Kolumbiens, Gustavo Petro (2022– 2026), initiierte die sogenannte Politik des totalen Friedens mit dem Ziel, den bewaffneten Konflikt durch simultane Friedensverhandlungen mit den noch im Land operierenden bewaffneten Akteuren zu beenden. Nach drei Jahren fällt die Bilanz dieser Politik jedoch nicht ermutigend aus, da sie auf erhebliche politische, rechtliche und institutionelle Schwierigkeiten gestoßen ist und nur bescheidene Ergebnisse erzielt hat.

Schlüsselwörter:S t r a f re c h t; bewaffneter Konf likt; Guerillas; Paramilitärs; Ü bergangsjustiz; Friedensabkommen; Politik

O Estado colombiano tem buscado derrotar as guerrilhas de esquerda, o s g r u p o s p a r a m i l i t a r e s e a s organizações do narcotráfico por meio de uma estratégia dupla: por um lado, através de negociações de paz; e, por outro, por meio da força militar. O atual presidente da Colômbia, Gustavo Petro (2022– 2026), lançou a chamada Política de Paz Total, com o objetivo de pôr fim ao conflito armado por meio de negociações de paz simultâneas com os atores armados que ainda o p e r a m no p aí s . No e nt a nt o, após três anos, o balanço da Paz Total não é animador, pois tem enf rentado sér ias dif iculdades políticas, jurídicas e institucionais e alcançado resultados modestos.

Palavras-chave:direito penal; co n f l i t o a r m a d o; g u e r r i l h a s; paramilitares; justiça transicional; acordos de paz; política

La existencia de viejos grupos rebeldes de tendencia comunista y de organizaciones criminales vinculadas al tráfico de drogas, que combaten contra las fuerzas armadas estatales y someten a la población civil, enfrenta a los Estados democráticos al dilema de buscar la paz a través de la persecución penal o la negociación. Ante el actuar violento de las guerrillas y las organizaciones criminales, Colombia ha acudido a soluciones militares o acuerdos de paz. Muchas veces, cuando se opta por la primera opción, las instituciones estatales terminan participando y/o contribuyendo a la victimización de la población civil y la violación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Penal Internacional.

Durante más de 50 años el Estado colombiano ha optado por aplicar ambas estrategias. Aunque este ha combatido los grupos armados con la fuerza militar también ha adelantado negociaciones de paz con guerrillas, paramilitares, cárteles de la droga y bandas criminales. La última negociación de paz exitosa fue la que realizó el Gobierno con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP), pues logró que los miembros de esta guerrilla dejaran las armas (Biblioteca Abierta del Proceso de Paz Colombiano [BAPPC], 2016). No obstante, el conflicto armado aún no ha llegado a su fin.

Desde que asumió la presidencia de Colombia en el año 2022, Gustavo Petro continuó con la estrategia de buscar la paz a través de acuerdos y lanzó la ambiciosa iniciativa denominada Política de Paz Total que persigue el objetivo de terminar el conflicto armado a través de negociaciones de paz con los grupos rebeldes y las organizaciones criminales que operan en el país. En lo sucesivo analizaremos los principales avances, desventajas y dificultades de la Política de Paz Total implementada desde hace más de 3 años.

La aplicación de la estrategia militar involucró también la participación de agentes estatales en violaciones de Derechos Humanos. Por esta razón, el Estado colombiano ha sido condenado varias veces por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Caballero Delgado y Santana Vs. Colombia, 1995; Caso Las Palmeras Vs. Colombia, 2001; Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia, 2005). Igualmente, la Oficina de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional mantuvo abierto entre el 2004 al 2021 un examen preliminar en la situación de Colombia, con el fin de investigar, entre otros, los crímenes de guerra y de lesa humanidad cometidos por miembros del ejército colombiano que asesinaron y presentaron como bajas en combate a civiles que no hacían parte de las hostilidades (Oficina de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional, 2023).

Colombia ha tenido una larga historia de violencia e igualmente, una larga tradición de negociaciones entre los contendientes para acabar con las hostilidades. Durante el siglo XIX y parte del siglo XX los partidos Liberal y Conservador se enfrentaron violentamente, alcanzando su nivel más crítico entre los años 1946 y 1958, es decir, durante el período denominado por los historiadores como “La Violencia” (Tirado Mejía, 1995).

Durante la dictadura militar (1953-1957) el general Gustavo Rojas Pinilla ofreció una amnistía general a las guerrillas liberales y las autodefensas campesinas conformadas para protegerse de la agresión de los conservadores auspiciados por el Gobierno. Esta amnistía renunciaba a la persecución penal por cualquier delito cometido durante la época de la violencia partidista, pero mientras las guerrillas la acogieron, las autodefensas campesinas la rechazaron (Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH], 2013).

En 1958 empezó el periodo denominado como “Frente Nacional”, el cual era un acuerdo entre los dirigentes de los partidos Conservador y Liberal para alternarse la presidencia del país y repartirse los cargos burocráticos de forma paritaria durante 16 años (1958-1976) (Comisión de la Verdad, 2022). Este acuerdo marcó el inicio del conflicto armado colombiano, puesto que en este periodo surgieron las guerrillas de izquierda que desafiaron el poder del Estado (Comisión de la Verdad, 2022).

Desde entonces, el Gobierno colombiano ha acudido a la persecución militar y/o a los acuerdos para lidiar con los grupos insurgentes. En algunas ocasiones también ha negociado con varios actores simultáneamente o con uno en específico. Así, luego de que el Estado colombiano aplicó una política constante de persecución militar durante el periodo del Frente Nacional y tras recibir numerosas críticas por la participación de las fuerzas militares en la violación a los Derechos Humanos, el gobierno del presidente Julio César Turbay (1978-1982) les propuso a todas las fuerzas armadas ilegales una solución pacífica al conflicto armado, consistente en una amnistía condicional que se materializó en la Ley 37 de 1981 (Valencia, 2019).

Al inicio de su mandato, el presidente Belisario Betancur (1982-1986) planteó una negociación colectiva con todos los grupos subversivos (Nieto López y Robledo Ruíz, 2001) y firmó una serie de acuerdos de tregua y cese al fuego con varias guerrillas (Valencia, 2025). Estos pactos eran una novedad para la época y lograron periodos de relativa paz, no obstante, carecieron de respaldo de los partidos políticos (Villarraga Sarmiento, 2015), las instituciones y la sociedad y terminaron fracasando, lo cual condujo nuevamente al recrudecimiento de la violencia.

Posteriormente, el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) lanzó la “Iniciativa para la Paz” y buscó acercamientos de paz con todos los grupos armados. Esta política llevó a firmar acuerdos con varias guerrillas, algunas de las cuales se desmovilizaron definitivamente en el gobierno de César Gaviria (1990-1994). Este fue el caso del Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL) y el Movimiento 19 de abril (M-19) (Valencia, 2025). No obstante, las negociaciones con los demás grupos fracasaron y el Gobierno decidió abandonar su iniciativa de paz. El presidente Ernesto Samper (1994-1998) dispuso adelantar negociaciones separadas con los grupos insurgentes, política que se denominó como “Diálogo Útil”. Sin embargo, los intentos de diálogo con las FARC-EP y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) no tuvieron éxito. Entre 1995 y 1998 el conflicto armado se intensificó (Valencia, 2025).

Aunque la presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) adelantó negociaciones con las FARC-EP, estas resultaron infructuosas y esa guerrilla se fortaleció (Valencia, 2025). Su sucesor Álvaro Uribe (2002-2010) optó por una estrategia de guerra total contra las guerrillas, mientras que negoció con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y logró su desmovilización. Las AUC eran una confederación de grupos paramilitares (Valencia, 2025).

Por su parte, Juan Manuel Santos (2010-2018) retomó la estrategia de negociación de paz con la guerrilla de las FARC-EP y el 24 de noviembre de 2016 se firmó el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2016). Cerca de la terminación de su mandato, el Gobierno inició oficialmente una mesa de diálogos de paz con el ELN (Valencia, 2025).

Iván Duque (2018-2022) llegó a la presidencia con un discurso que criticaba el acuerdo de paz logrado con las FARC-EP. Dentro de su política de “Paz con Legalidad” (Archila y Duque, 2021), la confrontación militar predominó sobre la negociación con los grupos armados. Las negociaciones con el ELN terminaron el 17 de enero de 2019 cuando este grupo detonó una bomba en la Escuela de Cadetes de Policía General Santander (Valencia, 2025).

Finalmente, en agosto de 2022, cuando Gustavo Petro asumió la presidencia, el país se encontraba en relativa paz, con indicadores de violencia inferiores a los de principios de la década de 1980. No obstante, los grupos armados herederos de los paramilitares, las disidencias de las FARC-EP que no se acogieron al acuerdo de paz de 2016, el ELN y las bandas criminales asociadas al narcotráfico estaban en un proceso de fortalecimiento y expansión (Valencia, 2025).

En este escenario, el presidente Petro lanzó la “Política de Paz Total”, la cual busca continuar con la estrategia de paz que llevó a la desmovilización de la guerrilla de las FARC-EP en 2016. Como este grupo rebelde - el más antiguo y poderoso del país - había desaparecido, resultaba lógico prever que las demás organizaciones armadas, con menor tamaño y menos capacidad militar, aceptarían negociar con el Gobierno, y que, tras su desmantelamiento, el conflicto armado colombiano terminaría definitivamente.

Como se puede observar, Colombia ha tenido una larga historia de negociaciones, acuerdos, amnistías y treguas con los grupos armados que han disputado el control territorial al Estado y han victimizado a la población civil. La Política de la Paz Total se inserta dentro de esta tradición.

La Política de Paz Total proclama que la pacificación de todo el territorio colombiano puede ser alcanzada a través de la negociación con todos los grupos armados que operan en el país. Con el nombre de “Paz Total”, el presidente actual quiso diferenciarse de la “paz parcial” de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, puesto que ellos prefirieron impulsar negociaciones de paz con un solo grupo armado a la vez, el primero con los paramilitares y el segundo con las FARC-EP, mientras continuaban la confrontación armada con las demás organizaciones (Valencia, 2025).

Los fundamentos de la propuesta de paz del actual Gobierno colombiano son: negociar con todas las fuerzas ilegales que subsisten en el país sin importar su carácter delincuencial; que la paz esté acompañada de grandes reformas sociales y políticas; lograr que la sociedad colombiana respalde las iniciativas de paz; y que la reconciliación tenga un lugar en los territorios y las regiones (Valencia, 2025).

Entonces, el Gobierno busca negociar con todos los grupos armados al mismo tiempo, pero diferenciándolos por sus objetivos y naturaleza. Así, mientras que para las guerrillas se propone un acuerdo político, para los herederos de los grupos paramilitares y las bandas delincuenciales asociadas al tráfico de drogas se presenta la posibilidad de otorgar beneficios judiciales para sus líderes y combatientes, a cambio de su desmovilización (Valencia, 2025).

En la fase actual del conflicto armado no están involucradas grandes organizaciones que pongan en peligro la existencia del Estado; más bien los grupos armados se disputan el territorio y la explotación de negocios ilícitos, como el narcotráfico, la minería ilegal y la extorsión, lo que afecta principalmente a la población civil (Valencia, 2025).

En el marco de la Política de Paz Total, fue expedida la Ley 2272 en noviembre de 2022. Esta ley permite tener negociaciones entre el gobierno y los numerosos grupos armados, las cuales tienen un carácter político para estructuras rebeldes o de sometimiento para organizaciones con motivaciones (netamente) criminales (Ley 2272 de 2022).

En su sentencia C-525 de 2023, la Corte Constitucional estudió la correspondencia de la Ley 2272 con la Constitución y recordó que el presidente cuenta con varios instrumentos para garantizar el orden público en el país, entre ellos, los procesos de diálogo y conversación. Señaló que conforme a la ley, las negociaciones de tipo político tienen tres características: (i) son procesos conducentes al fin de la violencia y la desarticulación de las organizaciones armadas; (ii) son realizadas con grupos que participan en un conflicto armado, es decir que cumplen los requisitos exigidos por el DIH: actuar bajo un mando responsable, ejercer control territorial y tener la capacidad de sostener operaciones militares de cierta intensidad; y (iii) estos grupos deben pertenecer a la delincuencia política. Igualmente, reiteró que es posible conceder amnistías e indultos a sus miembros, pero no por graves violaciones a los Derechos Humanos y al DIH (Corte Constitucional, 2023).

Por su parte, las Estructuras Armadas Ilegales del Crimen Organizado de Alto Impacto (EAOCAI) deben tener las siguientes características: i) su actividad criminal está dirigida a obtener beneficios económicos; ii) someten violentamente a la población civil de territorios rurales y urbanos; y iii) no es necesario que operen bajo la dirección de un mando responsable y ejerzan sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas. La Corte también afirmó que, durante el desarrollo de los diálogos, el Estado debe continuar cumpliendo su deber de proteger a la población civil (Corte Constitucional, 2023).

En este contexto, el Gobierno ha iniciado nueve iniciativas de paz, dentro de las cuales negocia con una organización armada por separado o con varias al mismo tiempo. Cuatro diálogos tienen naturaleza política e involucran a grupos que se han rebelado en contra del Estado: el ELN, las disidencias de las FARC-EP (dentro de las cuales hay dos subgrupos: el Estado Mayor Central (EMC) y la Segunda Marquetalia (SM)), así como el Frente Comuneros del Sur (FCS), una escisión del ELN. Las otras 5 iniciativas de paz no tienen carácter político, porque involucran organizaciones puramente criminales (todas ellas están activas en el tráfico de drogas, y algunas en el campo de la extorsión, el secuestro y la minería ilegal). El Gobierno busca lograr la disolución de estas organizaciones mediante el ofrecimiento de reducción de penas y una ejecución especial de las mismas - una especie de ejecución abierta -. Concretamente se trata de bandas de drogas en Medellín, Buenaventura y Quibdó, el Clan del Golfo y las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (ACSN) (Valencia Agudelo, 2024).

El desarrollo de las negociaciones con estos actores no ha sido fácil, dadas las diferencias en sus motivaciones, su capacidad militar, su presencia territorial y sus objetivos. En cuanto a los grupos rebeldes que se encuentran en las mesas de diálogo, el más importante es el ELN. Esta guerrilla, fundada en 1964, es la más antigua del país y tiene actualmente 6.000 combatientes y presencia en Norte de Santander, Arauca, Nariño, Chocó y en territorio fronterizo con Venezuela (Torrado, 2025); por lo tanto, lograr un acuerdo definitivo con el ELN implicaría terminar la lucha subversiva en Colombia iniciada hace varias décadas. A diferencia de las FARC-EP, el ELN no pretende tomar el poder central del Estado, sino permanecer en las regiones. Dentro de su agenda de negociación está la necesidad de realizar reformas económicas y sociales y no tiene la intención de formar un partido nacional o ir al Congreso de la República (Valencia, 2025).

El Gobierno y el ELN han adelantado 6 ciclos de diálogos en Venezuela, México y Cuba y han firmado 28 acuerdos, dentro de los cuales se incluye un cese al fuego que expiró en agosto de 2024. No obstante, las partes no volvieron a acordar un nuevo cese de las hostilidades y, luego de varias interrupciones, el presidente Gustavo Petro suspendió los diálogos el 17 de enero de 2025, después de que la guerrilla realizara varios ataques en el Catatumbo, en el marco de sus disputas territoriales con las disidencias de las FARC-EP. Esto provocó la muerte de decenas de civiles y el desplazamiento de más de 50.000 personas (Torrado, 2025).

Durante los diálogos con este grupo, el Gobierno abrió una mesa de negociación aparte con el Frente Comuneros del Sur, el cual se separó formalmente del ELN en mayo de 2024 y opera en el departamento de Nariño. Esto generó reclamos de parte de la delegación del ELN a su homóloga del Gobierno (Torrado, 2025).

Por su parte, el Estado Mayor Central (EMC) es una coalición de grupos disidentes de las FARC-EP que no se acogieron al acuerdo de paz de 2016. Esta guerrilla tiene la misma estructura de las antiguas FARC-EP, está compuesta por 3.500 combatientes y se encuentra en permanente expansión. El EMC es responsable del homicidio de numerosos líderes sociales; por tal razón, el Gobierno suspendió el cese al fuego que habían acordado previamente (Valencia, 2025). Este grupo también sufrió una división entre las facciones de alias “Calarcá” y alias “Iván Mordisco”: la primera sigue negociando con el Gobierno, la segunda suspendió los diálogos e inició una ofensiva contra la fuerza pública (Valencia, 2025).

El último grupo rebelde es la Segunda Marquetalia (SM) liderada por alias “Iván Márquez”, quien era uno de los máximos comandantes de las FARC-EP y decidió abandonar el acuerdo de paz de 2016, luego de que éste entró en vigor. Esta es la guerrilla con menor presencia en el país y se ubica en la frontera entre Colombia y Venezuela (InSight Crime, 2022).

El hecho de que las disidencias de las antiguas FARC-EP (el EMC y la SM) estén en diálogos de carácter político ha causado malestar entre los firmantes del acuerdo de paz y la sociedad civil (Preciado, 2024), pues consideran que estos grupos ya no tienen algún tipo de motivación política, sino que son organizaciones criminales que prefirieron seguir lucrando de las rentas del narcotráfico y otros negocios ilegales. Para muchos, esto desnaturaliza la figura del “delito político”, el cual tiene una larga tradición en el ordenamiento jurídico colombiano y en su componente subjetivo supone que el autor comete la conducta con “fines reales o presuntos de reivindicación sociopolítica” (Corte Suprema de Justicia, 1986). Igualmente, que resultaría injusto que los combatientes que no se acogieron al acuerdo de paz o lo incumplieron, tuvieran una nueva oportunidad de recibir beneficios jurídicos, entre ellos la amnistía, o incluso, obtuvieran mayores ventajas que los miembros de las antiguas FARC-EP que sí están cumpliendo con lo que acordaron en el 2016.

Por su parte, las negociaciones con las EAOCAI que no tienen carácter político se desarrollan, en primer lugar, con el Clan del Golfo, también conocido como Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC). Este grupo fue fundado por los líderes de los paramilitares que no se acogieron al “Acuerdo de Santafé de Ralito” de 2003 ni se sometieron a la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). El Clan del Golfo es el grupo delincuencial más poderoso y con mayor presencia en el territorio colombiano. Se presume que está compuesto por 5.000 a 9.000 miembros (Villamizar Hernández, 2024) y está presente en 24 de los 32 departamentos del país. Esta organización tiene un extenso portafolio de economías ilegales, entre estas, el tráfico de drogas, en alianza con cárteles mexicanos, la minería ilegal, la extorsión, el secuestro y el tráfico de migrantes (Daza, Valencia y Castillo, 2025).

En segundo lugar, se encuentran las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (ACSN), también conocidas como “Los Pachenca”, las cuales son una organización criminal compuesta por antiguos miembros del Bloque Resistencia Tayrona (BRT) de las AUC. Sus líderes son los hijos, hermanos y sobrinos de su antiguo líder paramilitar Hernando Giraldo Serna, quien fue extraditado a Estados Unidos de América en 2008 (InSight Crime, 2024).

Finalmente, los diálogos con las EACAI que operan en centros urbanos han sido denominados como “Paz Urbana”. Estas organizaciones tienen presencia en las ciudades de Medellín, Quibdó y Buenaventura y se financian principalmente del tráfico de drogas, la extorsión y la minería ilegal.

Después de casi tres años el balance de la Política de la Paz Total es agridulce (Valencia Agudelo, 2024). De un lado, hay avances en las conversaciones de paz con los grupos armados. Igualmente, las negociaciones con organizaciones criminales urbanas han llevado a una disminución de la violencia y los homicidios en ciudades como Medellín. De otro lado, el proceso de paz más importante - con el ELN - se encuentra en un ciclo permanente de avances e interrupciones.

Adicionalmente, la Política de Paz Total enfrenta diferentes dificultades jurídicas, institucionales, políticas y sociales que amenazan el éxito de las conversaciones. Así, el marco regulatorio de las negociaciones está incompleto y no es claro cuáles serán los beneficios para los actores armados, las instituciones judiciales creadas en los recientes procesos de justicia transicional en Colombia poseen grandes rezagos, el Acuerdo de Paz de 2016 está bastante retrasado en cuanto a su implementación, las iniciativas del Gobierno reciben una resistencia política intensa y la sociedad civil ha perdido interés en las iniciativas de paz.

Para algunos analistas, la violencia en Colombia aumentó significativamente desde que se inició la implementación de la Política de Paz Total. Adicionalmente, en el gobierno de Iván Duque los grupos armados iniciaron un proceso de expansión y, con ello, aumentaron su presencia en el territorio y la comisión de desplazamientos y asesinatos de líderes sociales; en consecuencia, esta situación no puede ser atribuible a la Política de Paz Total (Bonilla y Daza, 2025).

Aunque, el Estado ha sido incapaz de contener la agresión dirigida contra la población civil (Bonilla, 2025) producto de la expansión y fortalecimiento que las organizaciones armadas iniciaron desde 2018, algunos indicadores de violencia, como la tasa de homicidios, se han reducido (Bonilla, 2025). En los territorios controlados o en disputa por los grupos armados que hacen parte de las iniciativas de paz, la población civil ha tenido alivios parciales de la violencia, gracias a los ceses al fuego y las treguas pactadas entre las partes (Bonilla, 2025). Igualmente, en el marco de las negociaciones, se ha liberado a personas cautivas y, en algunas regiones, han disminuido los secuestros, homicidios y extorsiones, además de haberse reducido las acciones armadas entre la fuerza pública y las organizaciones armadas (Fundación Paz y Reconciliación [Pares], 2024).

Por otro lado, en las ciudades, la Política de la Paz Total también ha tenido un impacto positivo en la reducción de la violencia. Así, en la ciudad de Medellín la cifra de homicidios ha sido la más baja en 3 décadas. Esta reducción es atribuida por miembros del Gobierno a los diálogos de paz que adelantan con las bandas urbanas (El Espectador, 2025). De igual manera, en el inicio de las negociaciones con las bandas de los Shottas y los Espartanos, que tienen presencia en Buenaventura, la tregua entre ambos grupos provocó una reducción notable de las muertes violentas en la ciudad (Johnson et al., 2025) e, incluso, a finales de 2022 se completaron 85 días sin registros de homicidios (Valencia Agudelo, 2024).

En los procesos de justicia transicional, la renuncia a la persecución penal y a la sanción suele ser una condición necesaria para finalizar con éxito las negociaciones de paz. El precio de la paz es, por lo tanto, a menudo la renuncia a la justicia (penal) (Ambos, 2008). La actual política colombiana de la Paz Total también se basa en este pensamiento, ya que se “compra” la desmovilización de grupos rebeldes y organizaciones criminales mediante beneficios legales concretos, hasta el punto de renunciar a la persecución penal (en el caso de los grupos rebeldes). Esto demuestra claramente que el Estado colombiano no es capaz de controlar la multitud de grupos armados con medios policiales o militares. Más bien, debe negociar con estos grupos, en muchos casos, en condición de igualdad, para lograr una pacificación social. Esto puede, dependiendo del curso de las negociaciones y de las concesiones estatales, conducir a una crisis de legitimidad, al tiempo que aumenta la legitimación de los grupos rebeldes.

Por si fuera poco, es bastante incierto lo que el Estado colombiano está dispuesto a ofrecer a estas agrupaciones para lograr una pacificación. Esto fue muy diferente en las negociaciones de paz con las FARC, que concluyeron con el Acuerdo Final de 2016. En ese momento se establecieron con detalle las obligaciones que debían cumplir los miembros de las FARC y los beneficios que recibirían por la desmovilización (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2016). También, se especificaron con exactitud las infracciones que podían ser objeto de amnistía. Todo esto se aseguró mediante la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) (JEP, 2024).

Dentro de los problemas jurídicos que enfrenta la Política de Paz Total se encuentra la insuficiente regulación. La Ley 2272 está llena de vacíos y las disposiciones legales y las directrices políticas emitidas conforme a ella no crean un marco regulatorio suficientemente claro que permita superar situaciones de crisis. No existe certeza sobre cuáles sanciones y beneficios deberían aplicarse a los miembros de las organizaciones ilegales. En este sentido, la Corte Constitucional reafirmó, a través de la sentencia C-525 de 2023, el principio de separación de poderes, el cual establece que la determinación de las sanciones es responsabilidad del poder legislativo y no del presidente (CC, 2023).

Además, el Gobierno no logró que el Congreso aprobara la ley de sometimiento para las EACAI que presentó a principios de 2023 (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2024). El proyecto de ley incluía entre otros puntos, penas sustitutivas de 6 a 8 años de cárcel con un componente restaurativo y la posibilidad de no entregar un porcentaje de los bienes que tuvieran en su poder. No obstante, la coalición del Gobierno no logró los votos suficientes para que la propuesta fuese discutida y ésta terminó siendo archivada (Lombo Delgado, 2024).

En julio de 2025 el Ministerio de Justicia y del Derecho presentó el Proyecto de Ley No. 002 de 2025 al Congreso, por medio del cual se propone establecer una regulación penal para desmantelar y someter a las organizaciones al margen de la ley y las reglas para consolidar la paz total. Con esto, se busca que los diálogos con las organizaciones criminales puedan avanzar y las partes tengan claridad sobre las condiciones de la negociación (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2025).

Conforme a los parámetros de la Ley 2272 de 2022, en el artículo 3 del proyecto se diferencia al Grupo Armado Organizado al Margen de la Ley (GAOML) del Grupo Armado Organizado (GAO) alegando que el primero tiene fines políticos y el segundo no. Por su parte, las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto (EAOCAI) son aquellas estructuras que cometen delitos que podrían estar tipificadas en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo). Además, se incluyen en el proyecto a los financiadores y colaboradores de estas organizaciones (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2025).

El artículo 22 establece que para los integrantes de los GAOML y GAO que sean máximos responsables y hayan cometido crímenes de guerra y de lesa humanidad se les aplicaría una pena privativa de la libertad de entre 5 y 8 años. Para aquellos que fueron excluidos previamente de los procesos de justicia transicional de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz se les aplicará una pena privativa de la libertad de entre 8 años y 10 años. Además, la sanción no podrá ser inferior a la correspondiente en el régimen del cual fueron excluidos (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2025).

De acuerdo al artículo 24, para acceder a estas penas reducidas, los miembros de estas organizaciones armadas deben entregar las armas, bienes, niñas y niños reclutados y personas secuestradas, cesar cualquier actividad ilícita y contribuir al esclarecimiento de la verdad sobre las conductas criminales cometidas por el grupo (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2025).

No obstante, el Gobierno no tiene la mayoría necesaria en el Congreso para que este nuevo proyecto sea aprobado, con lo cual, el déficit regulatorio se mantendría y podría llevar a que los grupos que únicamente han acordado ceses al fuego, acaben las negociaciones unilateralmente.

Un problema fundamental es la desconfianza de todas las organizaciones frente a la voluntad y la capacidad del Estado colombiano de cumplir con los compromisos asumidos con ellas. Los antiguos líderes y numerosos exmiembros de las FARC-EP siguen estando amenazados (Pares, 2024) y la insuficiente implementación del Acuerdo Final es uno de los principales motivos del rearme de muchos exmiembros de la guerrilla (los llamados disidentes de las FARC) (Semana, 2022).

El Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en el 2016 está compuesto por los siguientes mecanismos y programas dirigidos a acabar con las causas que desataron el conflicto: una reforma agraria; inclusión y garantías de participación política; reintegración de los excombatientes; seguridad y lucha contra las organizaciones criminales; solución al problema de las drogas ilícitas; y reparación a las víctimas (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2016). La implementación del Acuerdo Final por parte del Estado colombiano en cada uno de estos puntos ha sido desigual.

Para la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia existen grandes retrasos en la reforma agraria. Así, la ley que crea la jurisdicción agraria fue aprobada en el 2024 y actualmente se están debatiendo los proyectos de ley que regularán su funcionamiento (Radio Nacional de Colombia, 2025). Las capacidades limitadas de las instituciones, una normativa difícil de aplicar y riesgos para la seguridad han impedido el cumplimiento de los objetivos trazados en esta materia. Hasta el momento sólo ha sido adjudicado el 3% de los 3 millones de hectáreas que se habían propuesto. Aunque se ha formalizado el 45,9% de la tenencia de tierras por parte de campesinos, únicamente han sido restituidas mediante sentencia judicial el 10% de las tierras solicitadas por las víctimas del conflicto (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas [CSNU], 2025).

Respecto a la inclusión y garantías a la participación política, las cuales tienen el fin de profundizar la democracia en el país y fomentar un mayor pluralismo, se promulgó el Estatuto de la Oposición y se crearon 16 circunscripciones transitorias especiales de paz en la Cámara de Representantes para que sean ocupadas por representantes elegidos en las regiones más afectadas por el conflicto. No obstante, aún está pendiente la aprobación de una reforma política y electoral (CSNU, 2025).

En cuanto a la reincorporación de los antiguos miembros de las FARC-EP, de los 14.000 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, cerca de 12.000 están vinculados a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y se benefician de su apoyo. Además, esta guerrilla se convirtió en el partido político Comunes que participó en las elecciones. Actualmente, 10 de sus miembros ocupan escaños en el Congreso y otros desempeñan cargos públicos (CSNU, 2025).

En materia de seguridad y lucha contra las organizaciones criminales persisten retrasos. Así, 8 años después de la firma del Acuerdo Final se aprobó la política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales y organizaciones criminales y desde el 2016 han sido asesinados 460 excombatientes, 161 han sobrevivido a intentos de homicidio y 54 están desaparecidos (CSNU, 2025).

En lo que respecta a las drogas ilícitas, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito reportó que la superficie total del país sembrada con coca y la producción potencial de cocaína se incrementaron entre 2022 y 2023. Adicionalmente, los programas de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos no han tenido el éxito esperado, debido a la falta de asistencia a los campesinos por parte del Estado (CSNU, 2025).

Por último, el Acuerdo Final estableció el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, integrado por la Comisión de la Verdad, la Jurisdicción Especial para la Paz y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas con el fin de reparar a las víctimas del conflicto (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2016). En cumplimiento de los compromisos, la Comisión de la Verdad entregó en junio de 2022 su Informe Final (Radio Nacional de Colombia, 2022). Por otro lado, hasta el momento la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas ha recuperado los restos mortales de 2.192 de las 124.734 personas reportadas como desaparecidas durante el conflicto (CSNU, 2025).

En conclusión, las reformas económicas y sociales que se pactaron en el Acuerdo Final no se han realizado y algunas han tenido resultados incipientes. Esta situación alerta no sólo sobre un posible rearme de los excombatientes de las FARC-EP - como ha sucedido con las disidencias del EMC y la SM -, sino también sobre la poca credibilidad del Estado colombiano para asumir nuevos compromisos con los actores con los que está negociando actualmente.

2. Las deudas de la Ley de Justicia y Paz y la Jurisdicción Especial para la Paz

Colombia es, tal vez, el país con la legislación más sofisticada en el tema de justicia de transición y procesos de paz (Ambos, 2018). Las más recientes experiencias corresponden al procedimiento especial de Justicia y Paz surgido de una negociación con las antiguas Autodefensas Unidas de Colombia y a la Jurisdicción Especial para la Paz (Ambos y Aboueldahab, 2019), creada con el Acuerdo Final.

Luego de adelantar negociaciones de paz, en diciembre de 2003 el Gobierno colombiano y las Autodefensas Unidas de Colombia firmaron el “Acuerdo de Santafé de Ralito” (Corredor Rodríguez, 2003). En el marco de este pacto se promulgó la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), la cual otorgaba a los exmiembros de las autodefensas penas de 5 a 8 años de prisión, a cambio de su desmovilización y su aporte a la verdad, la reconciliación y la reparación de las víctimas (Ley 975, 2005).

No obstante, después de 20 años de entrada en vigencia del procedimiento de Justicia y Paz no se ha aclarado la totalidad de los hechos denunciados por las víctimas y de los 5.079 postulados inicialmente, aproximadamente el 30% (1.500) se encuentran a la espera de una condena definitiva. Igualmente, solo el 11,6% de las víctimas acreditadas han sido reparadas (Quevedo Delgado, 2025).

Por su parte, la Jurisdicción Especial para la Paz fue creada para juzgar los delitos cometidos por excombatientes de las FARC-EP, miembros de la Fuerza Pública, otros agentes del Estado y terceros civiles dentro del conflicto armado. Sin embargo, en la actualidad la JEP presenta grandes retrasos para definir la situación jurídica de la gran mayoría de comparecientes, quienes no son considerados como máximos responsables (Molano Ayala et al., 2024).

Por esta razón, en febrero de 2024, los exlíderes de las FARC expresaron su preocupación en una carta al presidente Petro (Morales Castillo, 2024), porque desde el inicio de su funcionamiento en 2017 la Jurisdicción Especial para la Paz solo ha otorgado 688 amnistías de las 4.485 solicitudes para excombatientes de la guerrilla.

Estas situaciones de retraso en los procesos transicionales que se desarrollan actualmente en Colombia, generan dudas acerca de si los miembros de organizaciones ilegales que están negociando en el marco de la Paz Total recibirán al menos una reducción de la pena si sus estructuras se disuelven, tal como lo prometió el Gobierno.

3. La administración de justicia colombiana y las posibles consecuencias de la Paz Total

La administración de justicia colombiana sufre desde hace años de sobrecarga laboral, falta de jueces, atraso tecnológico y amenazas (Ámbito Jurídico, 2023). Por este motivo, se han tomado diversas medidas de contingencia, como el aumento del personal y de presupuesto (Corporación Excelencia para la Justicia [CEJ], 2024a). Con ello, la administración de justicia se encuentra en una situación crítica, pero mejor que hace unos años.

La Política de Paz Total también genera sentimientos encontrados entre los jueces y fiscales colombianos. La (posterior) pacificación del país también tendría un impacto positivo en la reducción de la violencia y las amenazas en contra de los miembros de la rama judicial y la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, la implementación improvisada de esta política ha generado incertidumbre en la administración de justicia y en la fiscalía, así como resistencia frente a las acciones del Gobierno.

En 2023, el Ejecutivo solicitó a la fiscalía que suspendiera las órdenes de captura que habían sido emitidas en contra de 16 líderes del Clan del Golfo y de los ACSN para permitir negociaciones con estos grupos. Sin embargo, esta fue más bien una propuesta no vinculante, ya que la fiscalía es independiente del poder ejecutivo. El entonces fiscal general Francisco Barbosa (2020-2024), nombrado por el gobierno anterior, rechazó esta solicitud porque no existía una base legal para suspender las órdenes de captura en contra de organizaciones criminales sin carácter político. La posición de Barbosa fue respaldada por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial (conformada por representantes de las altas cortes) por motivos de independencia judicial y división de poderes (Bonilla Mora, 2023). La recién nombrada fiscal general Luz Adriana Camargo, sin embargo, accedió a la solicitud del Gobierno y levantó las órdenes de arresto (López, 2024). Esto muestra la cercanía de una fiscal general con el Gobierno en ejercicio.

Tampoco es claro ante cuál tribunal se realizaría el enjuiciamiento de los crímenes de las organizaciones ilegales. Esta falta de claridad también suscita preocupación, porque las capacidades de la judicatura y de la fiscalía son limitadas y las nuevas tareas solamente podrían ser asumidas con más personal y recursos materiales.

En su artículo 13 el proyecto de ley establece que los jueces penales especializados del circuito y los jueces de control de garantías serán los encargados de aplicar el tratamiento penal para los GAOML, GAO y EAOCAI. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia expresó su preocupación frente al proyecto, puesto que se asignan nuevas responsabilidades a la rama judicial, sin destinar más recursos y personal para la implementación de este “modelo transicional” (CSJ, 2025).

En consecuencia, aún está abierta la posibilidad de que se cree un nuevo tribunal especial - como la JEP -, se conformen salas especializadas dentro de los tribunales existentes - como en el proceso de Justicia y Paz para juzgar a ex paramilitares -, o se asigne la competencia de implementar el componente penal de la Paz Total a los jueces penales como lo propone el proyecto que se discute actualmente en el Congreso. No obstante, para que sea efectiva su implementación, ésta debe estar acompañada de recursos materiales, técnicos y humanos, para evitar la sobrecarga de la ya congestionada rama judicial.

En el contexto y las dificultades descritas, no es sorprendente que la Política de Paz Total no tenga una aprobación unánime. La coalición del Gobierno (Pacto Histórico) no tiene la mayoría absoluta en ninguna de las dos cámaras del Congreso (Cámara de Representantes y Senado) y, por lo tanto, necesita de la oposición para aprobar las bases legales necesarias para materializar su política de paz. Por su parte, la oposición que anteriormente conformó el Gobierno (Centro Democrático y Cambio Radical) se niega a cualquier negociación con organizaciones ilegales.

A nivel social los procesos de negociación se ven con escepticismo y son criticados. Parece que hay poco interés en la Política de la Paz Total. Este desinterés conduce a una falta de conocimiento por parte de los ciudadanos y también a su falta de apoyo (Valencia Agudelo y Cuartas Celis, 2024). Además, en los territorios la Política de la Paz Total va perdiendo el respaldo social, pues se percibe que no tiene un norte claro y es improvisada, hay grupos armados que a pesar de estar en las mesas de negociación no demuestran una voluntad real de paz y continúan atacando a la población civil (Castillo, 2024).

Finalmente, una gran dificultad de la Política de la Paz Total consiste en hacerla irreversible, mediante un marco legal adecuado e incluso su institucionalización como política de Estado. Esto no ha sucedido hasta ahora. Por lo tanto, un nuevo gobierno podría simplemente interrumpir las negociaciones y volver a la política anterior de exclusiva represión penal y militar.

Muchos procesos de negociación, pero hasta ahora sin resultados concretos. La Política de la Paz Total enfrenta grandes problemas y desafíos. Varios de los grupos armados que se vincularon a las negociaciones se encuentran en un proceso de expansión y continúan sus acciones criminales en contra de la población civil. Adicionalmente, no existe un marco regulatorio que permita adelantar los diálogos de paz y todavía no se tiene claridad sobre las condiciones jurídicas bajo las cuales los miembros de los grupos ilegales entregarían las armas. Sumado a esto, las fuerzas políticas ofrecen resistencia a las actuales iniciativas de paz y la sociedad civil es escéptica y tiene reservas frente a las negociaciones.

Hasta la fecha, el gobierno de Petro ha iniciado negociaciones de paz con al menos la mitad de todos los grupos ilegales del país como parte de la Política de la Paz Total, pero hasta ahora ninguna de estas negociaciones ha tenido un final exitoso. Solamente cuando esto se logre, se podrá evaluar - en relación con el proceso de negociación concreto -, si el esfuerzo valió la pena, o si las concesiones estatales - el precio de la paz - están justificadas por una correspondiente pacificación (regional).

En principio, el enfoque negociador parece razonable y necesario para desmovilizar a los grupos rebeldes que operan en el país y desmantelar o, al menos, reducir las organizaciones criminales. Sólo si se logra esto, será posible alcanzar una paz sostenible y completa en Colombia.

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